03_ Nivel 3 - Reforma Constitucional

# Nivel 3 — Reforma Constitucional
## La solución estructural de fondo

---

## Fundamentos

### Por qué los niveles 1 y 2 no alcanzan solos

Los niveles anteriores —la ley de automatización y los nuevos organismos— son reformas poderosas e implementables en el corto y mediano plazo. Pero tienen un límite estructural: pueden ser derogadas por una mayoría simple del Congreso, y los organismos creados pueden ser vaciados o neutralizados si el Ejecutivo logra mayorías suficientes. La historia argentina muestra que ningún mecanismo legal ordinario ha resistido indefinidamente la erosión política.

La reforma constitucional eleva las protecciones al único nivel que no puede ser revertido por decreto ni por mayoría legislativa simple. Requiere el proceso del artículo 30 de la Constitución: declaración por dos tercios del Congreso y convención constituyente. Ese proceso es políticamente costoso y temporalmente largo, lo que es exactamente la garantía que se busca: dificultar la reversión.

### El problema estructural que ninguna ley puede resolver

El problema de fondo no es solo que el Ejecutivo tenga discrecionalidad sobre transferencias. Es que las provincias argentinas son fiscalmente dependientes del Estado nacional en una proporción que no tiene equivalente en los sistemas federales más robustos del mundo.

Mientras una provincia financie entre el 60% y el 80% de su presupuesto con transferencias nacionales —como ocurre en la mayoría de las provincias argentinas fuera de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe— cualquier gobierno nacional tiene una palanca de presión estructural sobre esa provincia, independientemente de cuántos mecanismos automáticos se diseñen. La autonomía fiscal real —que las provincias recauden la mayor parte de lo que gastan— es la única solución que elimina la palanca en su raíz.

### Comparación internacional

En Alemania, los Länder recaudan el 82% de sus ingresos y reciben solo el 18% por transferencias federales. En Suiza, los cantones recaudan directamente impuestos sobre la renta y la riqueza con tasas propias. En Estados Unidos, cada estado tiene su propio sistema tributario con amplia autonomía de bases y alícuotas. En los tres casos, el gobierno federal no puede extorsionar financieramente a los estados porque no controla la mayor parte de sus ingresos.

En Argentina, provincias como Chaco, Formosa o La Rioja reciben más del 80% de sus ingresos de la Nación. Esa dependencia es la condición material de la extorsión. La reforma constitucional la ataca en su origen.

---

## Los cuatro pilares de la reforma

---

### PILAR 1: La coparticipación como derecho constitucional justiciable

#### El problema actual

La Constitución Nacional de 1994 estableció en el artículo 75, inciso 2, que una nueva ley de coparticipación debía sancionarse "antes de la finalización del año 1996". Han pasado treinta años y esa ley nunca se sancionó. La Ley 23.548 de 1988 sigue vigente como régimen transitorio. Este vacío constitucional es el origen institucional de todos los problemas: no hay derecho constitucional exigible porque el derecho definitivo nunca se creó.

La reforma debe establecer que la distribución de fondos coparticipables es un **derecho constitucional de las provincias**, justiciable directamente ante la Corte Suprema, sin necesidad de ley ordinaria que lo instrumente. El derecho existe por la Constitución, no por la buena voluntad del Congreso o del Ejecutivo.

#### Texto propuesto para el artículo 75 inciso 2 reformado (fragmento)

> *"Los fondos coparticipables constituyen un derecho constitucional de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su distribución es automática, proporcional a los coeficientes establecidos por ley, y no puede ser interrumpida, demorada ni condicionada por ningún acto del Poder Ejecutivo nacional. El incumplimiento de esta garantía es justiciable ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que deberá resolver en un plazo máximo de sesenta días corridos desde la interposición de la acción. La sentencia es ejecutable de manera inmediata y directa sobre las cuentas del Tesoro Nacional."*

#### Por qué cambia todo

Hoy, cuando una provincia quiere reclamar fondos retenidos, debe iniciar un juicio ante la Corte Suprema invocando una ley ordinaria. El Estado nacional puede oponer defensas, dilaciones y prescripciones. El proceso puede durar décadas. Con el derecho constitucionalizado, la acción es directa, el plazo es fijo y la ejecución es automática. Es el equivalente del habeas corpus para la libertad individual: un derecho que se ejecuta rápido porque la Constitución lo dice así.

---

### PILAR 2: Autonomía fiscal real para las provincias

#### El problema actual

La Constitución argentina diseñó un federalismo que en la práctica funciona como un sistema centralizado: las provincias tienen amplias responsabilidades de gasto (salud, educación, seguridad) pero capacidad tributaria muy limitada. Los principales impuestos —IVA, ganancias— son nacionales. Las provincias recaudan principalmente el Impuesto sobre los Ingresos Brutos y Sellos, que son impuestos distorsivos y de base limitada.

#### La reforma propuesta

La reforma constitucional debe incluir tres cambios en materia tributaria:

**a) Descentralización de bases tributarias.** Las provincias deben tener acceso constitucional a bases impositivas significativas, incluyendo una porción del impuesto a las ganancias de personas físicas recaudado en su territorio. El modelo suizo —donde los cantones fijan sus propias alícuotas sobre la renta— es el referente más directo.

**b) Piso de autonomía fiscal.** Ninguna provincia puede financiar más del 60% de su presupuesto ordinario con transferencias nacionales. Este límite debe alcanzarse en un plazo de diez años desde la reforma, con hoja de ruta obligatoria y financiamiento nacional para la transición. Las provincias que superen ese umbral de dependencia reciben asistencia técnica y recursos para desarrollar capacidad tributaria propia.

**c) Prohibición de fondos discrecionales sin ley.** Se incorpora expresamente al artículo 75 la prohibición de transferencias del Tesoro nacional a provincias fuera de los mecanismos de coparticipación y los fondos de nivelación, sin ley del Congreso aprobada con mayoría absoluta de ambas cámaras. Los ATN se eliminan como instrumento presidencial y se reconvierten en un fondo de nivelación administrado por el EADF con criterios técnicos objetivos.

#### Por qué el 60% es el umbral correcto

El 60% de autonomía propia significa que el Ejecutivo nacional solo controla —en el mejor caso— el 40% de los ingresos provinciales. Con los mecanismos automáticos del Nivel 1 operando, ese 40% tampoco puede ser manipulado discrecionalmente. El umbral del 60% convierte la extorsión fiscal en una herramienta ineficaz: no hay suficiente palanca para forzar comportamientos.

---

### PILAR 3: Prohibición constitucional de fondos discrecionales sin ley previa

#### El problema actual

El Ejecutivo nacional dispone de múltiples fondos de transferencia que no tienen base en fórmulas objetivas: los ATN (Aportes del Tesoro Nacional), los fondos de obra pública de asignación discrecional, los fideicomisos de infraestructura y una serie de partidas presupuestarias de libre disposición. Todos ellos son instrumentos legítimos de política fiscal en teoría; en la práctica, su manejo sin transparencia ni criterios objetivos los convierte en herramientas de presión política.

#### La reforma propuesta

**Texto propuesto para incorporar al artículo 75:**

> *"Se prohíbe toda transferencia de fondos del Tesoro nacional a las provincias, municipios o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que no esté expresamente autorizada por ley del Congreso de la Nación aprobada con mayoría absoluta de ambas cámaras, que establezca criterios objetivos de distribución, montos máximos, condiciones de rendición de cuentas y mecanismos de control. Ningún decreto, resolución o acto administrativo del Poder Ejecutivo puede suplir este requisito. Las transferencias realizadas en violación de esta norma son nulas de nulidad absoluta y generan responsabilidad personal de quienes las ordenaron."*

#### El fondo de nivelación como reemplazo de los ATN

Los ATN no se eliminan sin reemplazo. Se reconvierten en un **Fondo Federal de Nivelación Fiscal** con las siguientes características:

- Administrado por el EADF, no por el Ejecutivo.
- Criterios de asignación: capacidad fiscal propia de la provincia, brecha respecto al promedio nacional, indicadores de vulnerabilidad social.
- Distribución automática según fórmula, sin margen de discrecionalidad.
- Monto fijo: 1,5% de la masa coparticipable bruta anual, distribuido mensualmente.
- Auditoría anual obligatoria por la AGN con publicación de resultados.

Este diseño toma lo mejor del sistema de nivelación canadiense —pagos incondicionales basados en capacidad fiscal comparada— y lo combina con la automaticidad del modelo suizo.

---

### PILAR 4: Ejecución judicial expedita constitucionalizada

#### El problema actual

El caso PBA ilustra el problema con precisión: la Corte Suprema reconoció en 2020 que la Nación le debe a Buenos Aires fondos del Fondo del Conurbano retenidos ilegalmente. Seis años después, la deuda sigue sin saldarse completamente porque no hay mecanismo constitucional que obligue al Ejecutivo a cumplir en plazo. Las sentencias de la Corte contra el Estado nacional son, en la práctica, recomendaciones que el Ejecutivo cumple cuando y como quiere.

#### La reforma propuesta

**Texto propuesto:**

> *"Las sentencias firmes de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Federal de Disputas Fiscales Interjurisdiccionales que reconozcan deudas del Estado nacional con las provincias serán ejecutadas de manera automática dentro de los treinta días corridos de notificada la sentencia, mediante débito directo en las cuentas del Tesoro Nacional ordenado por el organismo de distribución fiscal creado por ley. La demora en la ejecución genera intereses punitorios equivalentes al doble de la tasa de política monetaria vigente. Ningún acto del Poder Ejecutivo puede suspender o diferir esta ejecución."*

#### Diferencia con el sistema actual

| Aspecto | Sistema actual | Con reforma constitucional |
|---------|----------------|---------------------------|
| Reconocimiento de la deuda | Por sentencia de la Corte (años) | Por sentencia del TFDFI (90 días) o automático |
| Ejecución | Voluntaria por el Ejecutivo | Automática por el EADF en 30 días |
| Incumplimiento | Sin consecuencia directa | Intereses punitorios automáticos |
| Recurso del deudor | Múltiples instancias dilatorias | Limitado, sin efecto suspensivo |

---

## Estrategia de reforma constitucional

### El proceso del artículo 30

La reforma constitucional en Argentina requiere:
1. Declaración de necesidad de reforma por dos tercios de los miembros totales de cada cámara del Congreso.
2. Convención Constituyente elegida específicamente para esa reforma.
3. La convención solo puede tratar los puntos declarados necesarios.

Este proceso es largo —mínimo 18 a 24 meses desde la declaración— y políticamente costoso. Por eso los Niveles 1 y 2 son esenciales: funcionan desde antes de la reforma constitucional y crean el piso de cambio que hace la reforma constitucionalmente más fácil de aprobar porque ya existe práctica instalada.

### Por qué los gobernadores son la palanca clave

Los gobernadores tienen incentivo objetivo para impulsar esta reforma porque les da independencia real del Ejecutivo nacional. Incluso los gobernadores que hoy son aliados del gobierno de turno se benefician de la automatización, porque en algún momento dejarán de serlo y querrán tener el sistema protegido. La coalición de gobernadores es transversal al color político: la dependencia fiscal es un problema de todos.

La estrategia es: primero los gobernadores impulsan el Nivel 1 en el Congreso (donde sus legisladores tienen votos para aprobarlo), después el Nivel 2 se instala en la práctica, y cuando el sistema funciona y es visible, la presión para constitucionalizar el Nivel 3 tiene base política real.

### Puntos de reforma con mayor consenso probable

No todos los pilares tienen la misma viabilidad política. Una lectura realista:

| Pilar | Viabilidad | Razón |
|-------|-----------|-------|
| Coparticipación como derecho justiciable | Alta | Beneficia a todas las provincias |
| Prohibición de fondos discrecionales sin ley | Media-alta | Resiste el Ejecutivo pero el Congreso tiene interés |
| Ejecución judicial expedita | Media | Beneficia provincias, resiste el Ejecutivo |
| Autonomía fiscal real (piso 60%) | Media-baja | Requiere transformación tributaria profunda, largo plazo |

La secuencia táctica es incluir en la declaración de necesidad de reforma primero los tres pilares de mayor consenso, y dejar el pilar de autonomía fiscal para una reforma posterior o como cláusula progresiva con plazo.

---

## Texto articulado propuesto para la Convención Constituyente

### Reforma al artículo 75, inciso 2

*Texto actual (fragmento):* "Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara."

*Texto propuesto (reemplaza y amplía):*

> *"Los recursos coparticipables constituyen derechos constitucionales de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su distribución es automática e irrenunciable, según coeficientes fijados por ley sancionada por mayoría absoluta de ambas cámaras y con acuerdo del Consejo Federal de Inversiones. Ningún acto del Poder Ejecutivo nacional puede interrumpir, demorar o condicionar dicha distribución. El incumplimiento es justiciable en plazo de sesenta días corridos, con ejecución automática sobre el Tesoro Nacional.*
>
> *Se prohíbe toda transferencia de fondos nacionales a las provincias fuera de los mecanismos de coparticipación y del Fondo Federal de Nivelación Fiscal, sin ley del Congreso aprobada con mayoría absoluta que establezca criterios objetivos, montos máximos y mecanismos de control. Las transferencias en violación de esta norma son nulas de nulidad absoluta.*
>
> *Las sentencias que reconozcan deudas del Estado nacional con las provincias son ejecutadas automáticamente dentro de los treinta días de notificadas, mediante débito en las cuentas del Tesoro nacional, sin intervención del Poder Ejecutivo.*
>
> *La ley establecerá un horizonte de autonomía fiscal para las provincias, de modo que ninguna financie más del sesenta por ciento de su presupuesto ordinario con transferencias nacionales, en un plazo no mayor de diez años desde su sanción."*

---

*Documento 04 de 04. Ver también: Resumen Ejecutivo, Nivel 1 — Ley de Automatización Fiscal, Nivel 2 — Reforma Institucional.*

△
777
147
1888948