Direito Administrativo 2018

Direito Administrativo 2018 Prova 1
Origem: "O Direito Administrativo, como ramo autônomo, nasceu em fins do século
XVIII e início do século XIX, o que não significa que inexistissem anteriormente
normas administrativas, pois onde quer que exista o Estado existem órgãos encarregados
do exercício de funções administrativas. O que ocorre é que tais normas
se enquadravam no jus civile, da mesma forma que nele se inseriam as demais,
hoje pertencentes a outros ramos do direito."
   - Reis, que não podiam ser submetidos aos tribunais
   - Surgimento do Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade a separação de poderes

Relações: entre desiguais

Objeto:
-> Di pietro: "Já em um segundo momento, começou-se a ampliar o objeto de estudo do
Direito Administrativo, procurando-se fixar os princípios informativos de seus
institutos, mas aliando-se a isto o estudo da Ciência da Administração, que envolve
matéria de política administrativa e não matéria jurídica propriamente dita.
Essa orientação de unir o Direito Administrativo e a Ciência da Administração foi
seguida, na Itália, principalmente por Federico Persico e Lorenzo Meucci, na Espanha,
por Vicente Santamaria de Paredes e, em Portugal, por Guimarães Pedrosa
[...]
Ficou para o Direito Administrativo a atividade jurídica do Estado, tendo por
objeto a tutela do Direito, com exclusão das funções legislativa e jurisdicional e,
para a Ciência da Administração, a atividade social, incluindo as várias formas de
ingerência positiva e direta do Estado-poder nas áreas da saúde, educação, cultura,
economia, previdência e assistência social
[...]
Sob certo aspecto, o Direito Administrativo sofreu uma redução em seu objeto,
porque toda a matéria concernente à política administrativa, envolvendo
estudos sobre utilidade e conveniência de uma ou outra forma de atuação do
Estado na ordem social, ficou confiada à Ciência da Administração, que não
faz mais p arte d o currículo dos cursos j urídicos, integrando a Ciência Política.
Aliás, no que diz respeito à Ciência da Administração, há duas tendências :
uma, s e guindo o sistema europeu-continental, inclui e s s a matéria e ntre as
Ciências Políticas, estudando a Administração sob o aspecto de sua oportunidade,
conveniência e adequação aos fins estatais voltados para a intervenção na ordem
social; outra, porém, própria do sistema anglo-saxão, não considera a Ciência da
Administração como Ciência Política, mas baseada fundamentalmente em fator
técnico; o seu objeto é o estudo da função administrativa, incluindo o planejamento,
a execução e o controle. Nas duas hipóteses, a Ciência da Administração
é autônoma em relação ao Direito Administrativo."

Definição:
-> Escola do Serviço Público: "passou a fixar a competência dos Tribunais Administrativos
em função da execução de serviços públicos. Essa escola acabou por
ganhar grande relevo, pelo fato de ter o Estado-providência assumido inúmeros
encargos que, antes atribuídos ao particular, passaram a integrar o conceito de
serviço público
No entanto, qualquer que sej a o sentido que se atribua à expressão serviço
público, ela não serve para definir o objeto do Direito Administrativo. Pelo conceito
de uns ultrapassa o seu objeto e, pelo conceito de outros, deixa de lado matérias
a ele pertinentes"
-> Critério do poder executivo: "Alguns autores apelaram para a noção de Poder Executivo para definir o Direito
Administrativo, também insuficiente, porque mesmo os outros Poderes podem
exercer atividade administrativa, além de que o Poder Executivo exerce, além de
sua função específica, as funções de governo, que não constituem objeto de estudo
do Direito Administrativo"
-> Critério das Relações Jurídicas: "Há ainda os que consideram o Direito Administrativo como o conjunto de
normas que regem as relações entre a Administração e os administrados, sendo
também inaceitável, porque outros ramos do direito, como o constitucional, o penal,
o processual, o eleitoral, o tributário, também têm por objeto relações dessa
natureza."
-> Critério Teleológico (ACEITA NO DIREITO BRASILEIRO): "considerando o Direito Administrativo como o sistema dos
princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de
seus fins . O ponto comum em todos os autores que seguem essa doutrina está no
entendimento de que o Direito Administrativo compreende normas que disciplinam
a atividade concreta do Estado para consecução de fins de utilidade pública"
-> Critério Negativo ou Residual: "De acordo com essa corrente, o Direito Administrativo tem por objeto as atividades
desenvolvidas para a consecução dos fins estatais, excluídas a legislação
e a jurisdição ou somente esta."
-> Critério da Distinção entre Atividade Jurídica e Social do Estado: "conjunto dos princípios que
regulam a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos
e meios de sua ação em geral"
-> Critério da Administração Pública (vago): "Vários autores adotam o critério da Administração Pública, dizendo que o
Direito Administrativo é o conjunto de princípios que regem a Administração
Pública."
-> Nilson: "conjunto articulado e harmônico de normas jurídicas que atua na disciplina da administração pública"
-> Di Pietro: "Partindo para um conceito descritivo, que abrange a Administração Pública
em sentido objetivo e subjetivo, definimos o Direito Administrativo como o ramo
do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica
não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de
seus fins, de natureza pública"


Sistemas:

01) Administração Pública
1.
-> Para uns: ad (preposição) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar
   - Para outros: Ad manus trahere, que envolve ideia de direção ou gestão
   - Sentido de relação de subordinação, hierarquia

-> Administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil
-> Para alguns autores: abrange legislação e execução
   - Outros: função administrativa propriamente dita e a função do governo

-> "Quer no direito privado quer no direito público, os atos de administração limitam-se aos de guarda, conservação e percepção dos frutos dos bens administrados; não incluem os de alienação"
-> Tanto na Administração Privada, como na Pública, há uma atividade dependente de uma vontade externa, individual ou coletiva, vinculada ao princípio da finalidade; vale dizer que toda atividade de administração deve ser útil ao interesse que o administrador deve satisfazer
   - Administração pública: a vontade decorre da lei que fixa a finalidade

2. Expressão administração pública
-> Sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos
-> Sentido objetivo, material, ou funcional: designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; Adm. pública é função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo
-> Outras distinção, a partir da ideia que administrar compreender PLANEJAR e EXECUTAR
   a) Sentido amplo, Adm pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais, como os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração pública em sentido estrito)
   - Objetivamente considerada, adm pública compreende a função política e a função administrativa (traça e executa)

   b) Sentido estrito Adm. pública compreende, subjetivamente, apenas órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa

3. Administração Pública e Governo
3.1 Aspecto objetivo
-> Administração pública (sentido estrito) x Governo
   - Estado tem três funções: legislativa, executiva e jurisdicional
   - Nos três poderes ocorre a emanação de atos de produção jurídica:
   a) a legislação é ato de produção jurídica primário, porque fundado única e diretamente no poder soberano, do qual constitui exercício direto e primário; mediante a lei, o Estado regula relações, permanecendo acima e à margem das mesmas;
   b) a jurisdição é a emanação de atos de produção jurídica subsidiários dos atos primários; nela também o órgão estatal permanece acima e à margem das relações a que os próprios atos se referem;
   c) a administração é a emanação de atos de produção jurídica complementares, em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e abstrato contido na lei; nessa função, ***o órgão estatal atua como parte das relações a que os atos se referem, tal como ocorre nas relações de direito privado. A diferença está em que, quando se trata de Administração Pública, o órgão estatal tem o poder de influir, mediante decisões unilaterais, na esfera de interesses de terceiros, o que não ocorre com o particular. Daí a posição de superioridade da Administração na relação de que é parte
     ~ No entanto, o mesmo autor demonstra que a função de emanar atos de produção jurídica complementares (Adm.) não fica absorvida apenas pela função administrativa de realização concreta dos interesses coletivos, mas compreende também a função política ou de governo, "que implica uma atividade de ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções, buscando a unidade da soberania estatal".

   - Judiciária atua mediante provocação da parte interessada; a administração atua independentemente de provocação para que a vontade contida no comando legal se já cumprida e alcançado os fins estatais


-> Basicamente, a função política compreende as atividades colegislativas e de direção; e a função administrativa compreende o serviço público, a intervenção, o fomento e a polícia
   - Função política apresenta traços específicos, como atribuições que decorrem diretamente da CF; dizem respeito mais à polis, à sociedade
   - Questões exclusivamente políticas não são passíveis de apreciação pelo Poder Judiciário, por mais que a CF/88 se silencie quanto a isso
   - São exemplos de atos políticos: a convocação extraordinária do Congresso Nacional, a nomeação de Comissões Parlamentares de Inquérito, as nomeações de Ministros de Estado, as relações com Estados estrangeiros, a declaração de guerra e de paz, a permissão para que forças estrangeiras transitem pelo território do Estado, a declaração de estado de sítio e de emergência, a intervenção federal nos Estados

3.2. Aspecto Subjetivo
-> Não há separação absoluta de poderes
   - Porém, CF confere predominantemente a cada um dos Poderes uma das três funções básicas

-> Quem exerce função política?
   - Acepção primitiva: Conjunto de funções do Estado (incluindo legislação e jurisdição)
      ~ A administração stricto sensu permaneceu fundida à função governamental durante muito tempo

   - Atualmente: o termo é empregado por muitos autores para designar as atividades residuais, atribuídas ao Poder Executivo
   - Existe preponderância do Poder Executivo no exercício das atribuição políticas (e nas administrativas também)
      ~ No Brasil, é justificável a tendência de identificar-se o Governo com o Poder Executivo
      ~ Pode-se dizer que no direito brasileiro as funções políticas repartem-se entre Executivo e Legislativo, com acentuada predominância do primeiro

4. Administração pública em sentido estrito
-> Administração Pública em sentido amplo: abrange órgãos governamentais (Governo) e órgãos administrativos (Sujeitos); função política e administrativa (Objetos), objeto de estudo do Direito Constitucional
-> Administração Pública em Sentido Estrito, objeto de estudo do Direito Administrativo:
   a) Sujeitos: as pessoas jurídicas, os órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa
   b) Objetos: a atividade administrativa exercida por aqueles entes

5. Administração pública em sentido objetivo
-> Atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas
-> Abrange:
   - O Fomento
      ~ Abrange a atividade adm. de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública
      ~ Atividades:
      a) Auxílios financeiros ou subvenções
      b) Financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras obras ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento de indústrias relacionadas com a construção civil, e que tenham por fim a produção em larga escala de materiais aplicáveis na edificação de residências populares, concorrendo para seu barateamento
      c) Favores fiscais
      d) Desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos

   - A Polícia Administrativa
      ~ Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativas (que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo)
      ~ Ordens, notificações, licenças, autorizações, fiscalizações e sanções

   - O Serviço Público
      ~ Toda atividade que a Adm. Pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público

   + Há quem inclua Intervenção (pode ser enquadrado como espécie de Fomento)
      ~ Indireta: Regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada
      ~ Direta: atuação direta do Estado no domínio econômico

   + Há quem inclua Regulação (tanto como função administrativa como legislativa)
      - Envolve uma parcela de cada uma das funções administrativas (Di Pietro)

-> Di Pietro considera como atividade ou função administrativa apenas aquelas sujeita total ou predominantemente ao direito publico
   - Desta forma, a intervenção direta não constituiria função adm., uma vez que trata-se de atividade privada, que o Estado exerce em regime de monopólio
      ~ Estado exerce conservando a sua condição de atividade de natureza privada, submetendo-se às normas de Direito privado

-> Características da Adm. Pública em sentido objetivo:
   a) Atividade concreta, que põe em execução a vontade do Estado contida na lei
   b) Finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado
   c) Regime jurídico predominantemente de dto. público, embora possa também submeter-se a regime de direito privado, parcialmente derrogado por normas de direito público
      - Podem ser derrogadas via constituição; Intervenção direta não é derrogada, por isso não seria de Adm. Pública

6. Administração Pública em sentido Subjetivo
-> Todos os entes aos quais a lei atribui o exercício dessa função
-> Predominantemente exercida pelos órgãos do Poder Executivo********* (UNIÃO, ESTADOS, MUNICÍPIOS E D.F. - pessoas políticas)
   - Demais Poderes do Estado (legislativos e jurídicos) também exercem algumas funções tipicamente administrativas
      ~ Em parte, pelos órgãos existentes no âmbito dos dois poderes (Secretarias), em parte pelos magistrados e parlamentares

-> Assim, compõe a Adm. Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas
   - Órgãos*** da Administração Direta do Estado

-> Administração indireta: realizada por pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado (entes***)
-> Administração Pública, em sentido subjetivo: conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado
-> Dec. Lei n. 200,
Art. 4° A Administração Federal compreende:
        I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (***aqui se fala somente de união, porém cabe falar também de Estados e Municípios)
        II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
        a) Autarquias;
        b) Emprêsas Públicas;
        c) Sociedades de Economia Mista.
        d) fundações públicas

02) Regime Jurídico Administrativo
1. Regimes público e privado na Adm. Pública
-> Adm. Pública pode submeter-se ao regime de direito privado ou público
   - Opção feita, em geral, pela constituição ou por lei

-> Art. 173, § 1 º da CF: quando uma entidade desempenhar atividade econômica, terá que submetê-la ao direito privado
-> Art. 175: poder público presta serviços públicos, podendo fazer diretamente ou sob regime de concessão ou permissão
   - Pode ser um regime ou outro

-> Normalmente: estudos técnicos feitos pelo poder executivo, encaminhados via projeto de lei para o Poder Legislativo
   - O que não pode é a Administração Pública, por ato próprio, de natureza administrativa, optar por um regime jurídico não autorizado em lei; isto em decorrência da sua vinculação ao princípio da legalidade

-> Como regra, aplica-se o Direito Privado, no silêncio da norma de Direito Público
-> O que é importante salientar é que, quando a Administração emprega modelos privatísticos, nunca é integral a sua submissão ao direito privado; às vezes, ela se nivela ao particular, no sentido de que não exerce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Público (mas nunca se despe de determinados privilégios, como o juízo privativo, a prescrição quinquenal, o processo especial de execução, a impenhorabilidade de seus bens) (e sempre se submete a restrições concernentes à compoetência, finalidade, motivo, forma)

2. Regime Jurídico Administrativo
-> Sentido amplo, expressão "regime jurídico da Administração Pública" designa os regimes de direito público e de direito privado a que pode submeter-se a Adm. Pública
-> "Regime Jurídico Administrativo" é reservado somente a abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito Administrativo
-> Regime Administrativo resume-se, basicamente, a duas palavras: Prerrogativas e Sujeições
-> Regime adm. traz em si traços de autoridade, de supremacia sobre o indivíduo, com vistas à consecução de fins de interesse geral, apesar de sua origem advinda do Estado Liberal
-> Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas ideias opostas:
   - Proteção aos direitos individuais frente ao Estado (fundamento ao princípio da legalidade)
   - Necessidade de satisfação dos interesses coletivos (prerrogativas e privilégios para a Adm. Pública - limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do bem-estar coletivo, via poder de polícia)
   - Restrições X Prerrogativas

-> Restrições: para assegurar a liberdade, sujeita-se a Adm. Pública à observância da lei e do direito (princípio da legalidade)
   - Restrições que sujeitam a Administração, sob pena de nulidade do ato administrativo, e, em alguns casos, responsabilização da autoridade que o editou (observância da finalidade pública, princípios da moralidade administrativa e da legalidade, sujeição à realização de concursos para a seleção pessoal e concorrência pública para elaboração de acordos com particulares)

-> Prerrogativas: para assegurar a autoridade da Administração Pública, são outorgados prerrogativas e privilégios (supremacia do interesse público sobre o particular)
   - Prerrogativas ou privilégios desconhecidos na esfera do Direito Privado (autoexecutoriedade, autotutela, poder de expropriar, imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo, presunção de veracidade de seus atos)

3. Princípios da Administração Pública
-> Princípios são as proposições básicas, fundamentais (José Cretella Júnior)
   - Classificam-se em: a) Onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber; b) Plurivalentes e regionais: comuns a um grupo de ciências; c) Monovalentes: referentes a um só campo do conhecimento; e d) Setoriais: informam os diversos setores em que se divide determinada ciência

-> Direito Administrativo está informado por princípios próprios e outros divididos entre outros ramos do direito público
-> Dois fundamentais, mas não são específicos do Direito Administrativo (informam todos os ramos do direito publico):
   - Legalidade
   - Supremacia do interesse público sobre o particular

-> Constituição faz menção a alguns outros princípios da Adm. Pública direta e indireta
   - Legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa e eficiência (art. 37)

3.1. Legalidade
-> Nasceu com o Estado de Direito e constituiu uma das principais garantias de respeito aos dtos. individuais
-> Estabelece limites da atuação administrativa
-> Vontade da Administração pública decorre da lei
-> Administração Pública só pode fazer o que a lei permite
   - No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe

-> Observância é garantida por meio de direito assegurado pela CF:
   - "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito'', ainda que a mesma decorra de ato da Administração. E a Constituição ainda prevê outros remédios específicos contra a ilegalidade administrativa, como a ação popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança e o mandado de injunção

3.2. Supremacia do Interesse público
-> Presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Adm. Pública
-> As normas de direito público, embora protejam reflexamente o interesse individual, têm o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar coletivo
   - O Direito deixou de ser apenas instrumento de garantia dos direitos do indivíduo e passou a ser visto como meio para consecução da justiça social, do bem comum, do bem-estar coletivo
   - Em nome do interesse público, transformações ocorreram (como interferência no direito de propriedade)

-> Sede especial nos Direitos Constitucional e Administrativos
   - Se a lei dá à Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não pode ceder diante do interesse individual
      ~ Deve observar a finalidade pública previsa na lei, sob pena de ilegalidade do ato

-> Indisponibilidade do interesse público - não podem ser disponibilizados interesses qualificados como próprios da coletividade
   - as pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização

3.3. Impessoalidade
-> Pode ser observado em relação aos administrados ou em relação à própria Administração
   - 1o sentido, relacionado com a finalidade pública (adm. pública não pode atuar visando prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas)
   - 2o sentido, os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Adm. Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato

-> Previsões quanto a impedimento e suspeição

3.4. Presunção de legitimidade ou de veracidade
-> Abrange dois aspectos
   - Presunção de verdade, que diz respeito à certeza dos fatos
   - Presunção da legalidade, que diz respeito à legalidade dos atos realizados pela Administração Pública até que se prove o contrário (inverte o ônus da prova)

-> Consequência: as decisões administrativas são de execução imediata e têm a possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância e, em determinadas hipóteses, podem ser executadas pela própria Administração, mediante meios diretos ou indiretos de coação
   - Decisões executórias da Administração Pública, definido pelos franceses

3.5. Especialidade
-> Descentralização administrativa
   - Especialização de função, quando, por exemplo, cria autarquia
   - Não cabe aos administradores de tais entes se fastar dos objetivos definidos por lei (não há disponibilidade dos interesses públicos)

-> Normalmente referido às autarquias, mas abrange todas as pessoas jurídicas que integram a Administração Pública Indireta

3.6. Controle ou Tutela
-> Assegura o princípio da especialidade
   - Administração Pública Direta fiscaliza as atividades dos entes

-> Independência do ente x Controle da pessoa jurídica política para assegurar o cumprimento de seus fins

3.7. Autotutela
-> Na Autotutela, ao contrário da Tutela, o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário
-> Súmulas 346 e 473 do STF
-> Também se fala em autotutela para designar o poder que tem a Administração Pública de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessitar de título fornecido pelo Poder Judiciário

3.8. Hierarquia
-> Os órgãos da Administração Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas na lei

3.9. Continuidade do serviço público
-> Serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar
   - Proibição de greve nos serviços públicos (hoje é abrandada)
   - Necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções públicas temporariamente vagas
   - Impossibilidade, para quem contrata com a Administração, de invocar a exceptio non adimplent (exceção do contrato não cumprido), nos contratos que tenham por objeto a execução de serviços públicos
   - Faculdade que se reconhece à Administração de utilizar os equipamentos e instalações da empresa que com ela contrata, para assegurar a continuidade do serviço
   - Possibilidade de encampação da concessão de serviço público

3.10. Publicidade
-> Ampla divulgação dos atos praticados pela adm. pública (art. 37, CF)
-> Pode ser restrito, para preservar a intimidade ou o interesse social (art. 5o, LX, CF)
   - O inciso XIV assegura a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional

3.11. Moralidade Administrativa
-> Não é unanimidade perante os doutrinadores
-> Moral mais amplo que o direito, que diferem entre licitude e honestidade
-> Fim de evitar o desvio de poder
-> Conta como moral institucional, definida por lei
   - Condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário

-> No Direito Brasileiro, o desvio de finalidade torna o ato administrativo ilegal
   - Lei 4.717: artigo 2º, parágrafo único, alínea e, como aquele que se verifica "quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência"

-> A Lei nº 9 . 784/99 prevê o princípio da moralidade no artigo 2º, caput, como um dos princípios a que se obriga a Administração Pública; e, no parágrafo único, inciso N, exige "atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé", com referência evidente aos principais aspectos da moralidade administrativa
-> Mesmo os comportamentos ofensivos da moral comum implicam ofensa ao princípio da moralidade administrativa
-> É evidente que, a partir do momento em que o desvio de poder foi considerado como ato ilegal e não apenas imoral, a moralidade administrativa teve seu campo reduzido; o que não impede, diante do direito positivo brasileiro, o reconhecimento de sua existência como princípio autônomo

3.12. Razoabilidade e propocionalidade
-> a decisão discricionária (oportuna, conveniente) do funcionário será ilegítima, apesar de não transgredir nenhuma norma concreta e expressa, se é 'irrazoável'
   - Quando não dá os fundamentos de fato ou de direito que a sustentam;
   - Quando não leve em conta os fatos constantes do expediente ou públicos e notórios;
   - Quando não guarda uma proporção adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcançar
   + Atos administrativos discricionários e vinculados (compulsórios, quando a lei determina e a adm. não pode deixar de o fazer)


-> Realce no aspecto teleológico da discricionariedade; tem que haver uma relação de pertinência entre oportunidade e conveniência, de um lado, e a finalidade, de outro (Diogo Figueiredo Moreira Neto)
   - Para esse autor, "a razoabilidade, agindo como um limite à discrição na avaliação dos motivos, exige que sejam eles adequáveis, compatíveis e proporcionais, de modo a que o ato atenda a sua finalidade pública específica

3.13. Motivação
-> Exige que a Adm. Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões
-> Na Lei nº 9.784/99***, o princípio da motivação é previsto no artigo 2º, caput, havendo, no parágrafo único, inciso VII, exigência de "indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão"
-> Art. 103-A da CF: embora sem falar em motivação, esse dispositivo implicitamente a exige, ao determinar que a autoridade administrativa que proferir decisão contra a súmula vinculante explicite as razões por que o fazem

3.14. Eficiência
-> Hely Lopes Meirelles: "o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros"
-> 2 aspectos: modo de atuação do agente público e modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública
-> Vínculo entre princípio da eficiência (ciência da Administração) e da legalidade (Constituição)
-> Interesse dos cidadãos de que os serviços públicos sejam prestados adequadamente

3.15. Segurança Jurídica, proteção à confiança e boa-fé
3.15.1. Segurança Jurídica
-> Art. 2o, caput, lei 9.784/99
   - Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência
   + XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação

-> Comuns mudanças de interpretação de determinadas normas legais na esfera administrativa
   - Podem afetar situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior
   - Mudança inevitável, porém que gera insegurança jurídica
      ~ Para isso, proibição de aplicação retroativa
         ~> Não é absoluto: Não pode levar ao absurdo de impedir a Adm. de anular atos praticados com inobservância da lei
         ~> Nesses casos, não é mudança de interpretação, mas de ilegalidade

-> Segurança jurídica tem muita relação com a ideia de respeito à boa-fé
   - Administração pública sempre tem o preceito de agir de forma correta
      ~ Administrado não tem seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo

3.15.2. Proteção à confiança
-> Princípio tem sido tratado no direito brasileiro como princípio da segurança jurídica
   - Na verdade, trata-se de princípio correspondendo que corresponde ao aspecto subjetivo da segurança jurídica

-> O princípio da proteção à confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo Poder Público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria Administração e por terceiros

3.15.3. Boa-fé
-> Aplicado no direito administrativo muito antes do direito positivo (lei 9.784/99, art. 2o, parágrafo único, IV)
-> Pode ser extraído, constitucionalmente, do princípio da moralidade administrativa e da exigência de probidade administrativa (arts. 15, V, 37, § 42, 85, V)
-> Aspecto objetivo: conduta leal, honesta
-> Aspecto subjetivo: crença do sujeito de que está agindo corretamente
-> Do lado da administração e do administrado
   - Princípio da confiança abrange apenas o administrado

3.15.4. Aplicação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e proteção à confiança
a) Manutenção de atos administrativos inválidos
-> Quando o prejuízo resultante da anulação é maior do que o do interesse público

b) Manutenção de atos praticados por funcionário de fato
-> Quando, p. ex., o servidor ultrapassou a idade limite para atuar. Seria ilegal, mas os atos presumem-se legais, então são válidos

c) na fixação de prazo para anulação
-> O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54, lei 9.784/99)

d) Na regulação dos efeitos já produzidos pelo ato ilegal
-> O ato ilegal é anulado, porém sem efeito ex tunc (retroativo à data em que foi praticado)

e) Na regulação dos efeitos da súmula vinculante
-> Art. 103-A da CF, via art. 4o da lei n. 11.417/06
   - Súmula vinculante tem eficácia imediata; mas o STF pode, por decisão de 2/3 dos seus membros, restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica

4. Poderes da Administração
-> Poderes inerentes à Administração Pública
   - Para que a vontade da lei sobreponha-se à vontade individual

-> Poder passa a impressão de faculdade; na Administração, trata-se de poder-dever***, pois são irrenunciáveis quando em benefício da coletividade
-> Poder normativo, disciplinar e os decorrentes da hierarquia (+ poder de polícia em outro capítulo)
   - Poder discricionário e vinculados não existem como poderes autônomos
   - Poder vinculado não encerra prerrogativa do Poder Público, mas, ao contrário, dá ideia de restrição (sujeita a lei em praticamente todos os aspectos)
   - Poder discricionário é inserida na ideia de prerrogativa (aspectos apreciados pela Adm. diante do caso concreto; liberdade a ser exercida nos termos da lei), mas não é autônomo

4.1. Normativo (ou regulamentar) (atos normativos)
-> Atos pelos quais a Adm. exerce o seu poder normativo têm em comum com a lei o fato de emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e abstratos
-> Ato normativo:
   - Ordinário: emanados pelo próprio órgão estatal em virtude de competência própria
   - Derivados: explicitação ou especificação de um conteúdo normativo preexistente (por excelência, regulamento*)

-> Um dos atos normativos é o poder regulamentar (quando, p. ex., um chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios edita normas complementares à lei, para a sua fiel execução)
   - Regulamento executivo (art. 84, IV da CF: regulamente lei preexistente, para sua fiel execução)
   - Regulamento autônomo: estabelece normas sobre matérias não disciplinadas em lei
      ~ Não há espaço no Direito Brasileiro, a não ser a partir da EC n. 32/2001
        ~> Alterou art. 84, VI, apenas a a*** é regulamento autônomo: "dispor, mediante decreto, sobre : (a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos [...]"

-> Ou, ainda
   - Regulamentos jurídicos ou normativos: estabelecem normas sobre relações de supremacia geral (que ligam todos os cidadãos ao Estado) (apenas para FORA da adm. pública) (seriam os executivos)
   - Regulamentos administrativos ou de organização: contêm normas sobre a organização administrativa ou sobre as relações entre os particulares que estejam em situação de submissão ESPECIAL ao Estado (seriam os autônomos)

-> "Portanto, no direito brasileiro, excluída a hipótese do artigo 84, VI, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 32, só existe o regulamento de execução, hierarquicamente subordinado a uma lei prévia, sendo ato de competência privativa do Chefe do Poder Executivo"
-> Além de decreto regulamentar, o poder normativo da Adm. ainda se expressa por meio de resoluções, portarias, deliberações, instruções
-> Ato normativo da administração não pode contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições, penalidades que nela não estejam previstos, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade
-> Quando há omissão do poder executivo em editar regulamentos: mandado de injunção (restrito) ou ação de inconstitucionalidade por omissão (menos restrito)

4.2. Disciplinar
-> Apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa (ex. estudantes em escola pública)
   - Não se confunde com poder de polícia (medidas punitivas impostas a particulares não sujeitos à disciplina interna da administração)

-> Poder discricionário
   - Adm. não tem liberdade de escolha entre punir e não punir: tendo conhecimento de falta praticada por servidor, tem necessariamente que instaurar o procedimento adequado para a sua apuração

-> Necessidade de apuração por meio de procedimento legal para que haja a penalidade

4.3 Decorrentes da hierarquia
-> Organização da adm. é baseada em distribuição de competências e hierarquia
-> A organização administrativa, quando não implique aumento de despesa, é da competência do Presidente da República; quando acarrete aumento de despesa, é matéria de lei de iniciativa do Presidente da República (via EC. 32 + art. 61, § 1 º, II da CF)
-> Daí decorrem vários poderes:
   - Editar atos normativos
   - Dar ordens aos subordinados
   - Controlar a atividade dos órgãos inferiores, verificando a legalidade (poder de anular e revogar)
   - Aplicar sanções em caso de infrações disciplinares
   - Avocar atribuições
   - Delegar atribuições

03) Serviços Públicos
1. Conceito
-> Conceito amplo e conceito restrito
   - Nas duas hipóteses, combinam-se, em geral, três elementos para a definição: o material (atividades de interesse coletivo), o subjetivo (presença do Estado) e o formal (procedimento de direito público)

1.1. Serviço público em sentido amplo
-> Abrangiam todas as atividades do Estado
-> Na França, efeito de afastar os tribunais judiciais de apreciarem os atos da Administração e perturbar as suas operações
   - Caso Blanco: lesionado por um veículo do Estado. Tribunal de conflitos entendeu como realizado em serviço público, logo a jurisdição seria a administrativa, e não a comum
   - Caso Terrier, 1903, definiu que: "tudo o que diz respeito à organização e funcionamento dos serviços públicos propriamente ditos, gerais ou locais, quer a Administração aja por via de contrato, quer proceda por via de autoridade, constitui uma operação administrativa que é pela sua natureza da competência administrativa"

-> Escola do serviço público, na França (abrangiam todas as atividades do estado para dentro do serviço público, de forma que todas seriam julgadas pelo direito administrativo)
-> Conceitos de Serviço público formulados: (a) trata-se de atividade ou organização assumida por uma coletividade pública (a chamada publicatio); e (b) o seu objetivo é o de satisfazer a uma necessidade de interesse geral. A esses dois elementos tem-se que acrescentar um terceiro, que era a submissão dos serviços públicos a regime jurídico derrogatório do direito comum
-> Conceito amplo de serviço público: todas as atividades que o Estado exerce para cumprir os seus fins
   - Inclui atividade judiciária e a administrativa

1.2. Serviço público em sentido estrito
-> Conceitos que confinam o serviço público entre as atividades exercidas pela Administração pública, com exclusão das funções legislativa e jurisdicional; e, além disso, o consideram como UMA das atividades administrativas, perfeitamente distinta do poder de polícia do estado
   - Distinção entre:
      ~ Atividade jurídica: preservação do direito objetivo, à ordem pública, à paz e à segurança coletivas (poder de polícia)
      ~ Atividade social: Administração que cuida de interesse coletivo, visando ao bem-estar e ao progresso social, mediante o fornecimento de serviços aos particulares

-> Serviço Público Restrito (por Celso Antonio Bandeira de Mello), traz como elementos integrantes do conceito:
   - Substrato material, consistente na prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente (como água, energia elétrica) pelos administrados
   - Substrato formal, que lhe dá justamente o caráter de noção jurídica, consistente em um regime jurídico de direito público, composto por princípios e regras caracterizadas pela supremacia do interesse público, sobre o particular e por restrições parciais
   - "serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público - portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais - instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo" (MELLO)
   - Seria restritíssimo na visão do Nilton, que diz da existência de TAXA ou TARIFA
      ~ Restrito seria o que apenas satisfaz o indivíduo, podendo ser direta ou indiretamente (como os serviços diplomáticos, internos à administração os quais os administrados não usufruem de forma direta)

1.3. Evolução
-> Escola do Serviço Público (amplo) adotava 3 critérios
1 . o subjetivo, que considera a pessoa jurídica prestadora d a atividade :
o serviço público seria aquele prestado pelo Estado;
2. o material, que considera a atividade exercida: o serviço público seria
a atividade que tem por objeto a satisfação de necessidades coletivas;
3 . o formal, que considera o regime jurídico: o serviço público seria aquele
exercido sob regime de direito público derrogatório e exorbitante do
direito comum.

-> Crise na noção de serviço, pois não mais apenas pessoas jurídicas públicas prestavam serviço público, mas também as privadas, por concessão, de forma não formal (não era mais exclusivamente público)

1.4. Conclusos quanto ao conceito
-> Estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades que, em determinado momento, são consideradas serviços públicos
-> Lei faz menção ao sentido amplo, quando trata das prestadoras de serviço público; porém, quando trata da prestação do serviço público, faz menção expressa a TAXA (restritíssima) (art. 175, CF)
-> Di Pietro (restritíssima): "Daí a nossa definição de serviço público como toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público."

2. Elementos da definição
2.1. Elemento subjetivo
-> O serviço público é sempre incumbência do Estado (art. 175)
   - Criação feita por lei
   - Gestão incumbe ao Estado, que pode ser direta (União, Estados e Municípios) ou indireta (concessão ou permissão, ou de entes)

2.2. Elemento formal
-> Regime jurídico é submetido por lei
   - Serviços de Direito Público (não comerciais ou industriais): os agentes são estatutários; os bens são públicos; as decisões apresentam todos os atributos do ato administrativo, em especial a presunção de veracidade e a executoriedade; a responsabilidade é objetiva; os contratos regem-se pelo direito administrativo
   - Serviços comerciais e industriais (regime jurídico privado, comum): Em regra, o pessoal se submete ao direito do trabalho, com equiparação aos servidores públicos para determinados fins; os contratos com terceiros submetem-se, em regra, ao direito comum; os bens não afetados à realização do serviço público submetem-se ao direito privado, enquanto os vinculados ao serviço têm regime semelhante ao dos bens públicos de uso especial; a responsabilidade, que até recentemente era subjetiva, passou a ser objetiva com a norma do artigo 3 7, § 62, da Constituição de 1988

2.3. Elemento material
-> Apenas inclui atividade administrativa (tanto conceito amplo quanto estrito), atividade de interesse público
   - Atribuído por lei, o que afasta que um particular exerce atividade de interesse público

-> Serviço público visa atender a necessidades públicas, mas nem toda atividade de interesse público é serviço público
   - Serviço público, contrariamente à empresa privada, pode muito bem funcionar com prejuízo

3. A Pretensa crise na noção de serviço público
-> Pelo liberalismo, common law, uma vez que o serviço público nem sempre é prestado pelo Estado e nem sempre sob regime inteiramente público
-> Crise gerada por tratados internacionais
-> No Brasil, não se fala em crise do poder público; o que tem ocorrido é uma parcial liberalização de serviços públicos no âmbito da legislação ordinária, como ocorreu com a Lei Geral de Telecomunicações

4. Princípios
-> Continuidade do serviço público: serviço público não pode parar, aplicação especialmente com relação aos contratos administrativos e ao exercício da função pública
-> Mutabilidade do regime jurídico: autoriza mudanças no regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público (que varia no tempo)
   - Em decorrência disso, nem os servidores públicos, nem os usuários dos serviços públicos, nem os contratados pela Administração têm direito adquirido à manutenção de determinado regime jurídico
-> Igualdade dos usuários: desde que a pessoa satisfaça às condições legais, ela faz jus à prestação do serviço, sem qualquer distinção de caráter pessoal

5. Classificação
-> Vários critérios
a) Próprios e impróprios
-> Próprios: Necessidade coletiva atendida e executada diretamente pelo Estado
-> Impróprios: Estado não executa, mas autoriza, regulamenta e fiscaliza

b) Quanto ao objeto:
-> Administrativos: são os que a Administração Pública executa para atender às suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, tais como os da imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa natureza
-> Comercial ou industrial: necessidades coletivas de ordem econômica (monopólio, por exemplo)
-> Social: é o que atende a necessidades coletivas e m que a atuação d o Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa privada, tal como ocorre com os serviços de saúde, educação, previdência, cultura, meio ambiente

c) Quanto à maneira como concorrem para satisfazer ao interesse geral:
-> Uti singuli: satisfação individual e direta das necessidades dos cidadãos (fruível diretamente pela comunidade)
-> Uti universi: são prestados à coletividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos. É o caso dos serviços de defesa do país contra o inimigo externo, dos serviços diplomáticos

6. Formas de Gestão
-> O artigo 1 75 da Constituição estabelece que "incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos"
-> Execução direta: Adm. pública direta ou indireta
   - Forma tradicional
   - No entanto, há parcerias público-privadas, contratos de gestão com as organizações sociais, as franquias

04) Poder de Polícia
1. Introdução
-> Praticamente, todo o direito administrativo cuida de ternas em que se colocam em tensão dois aspectos opostos : a autoridade da Administração Pública e a liberdade individual
   - Poder de polícia: 1. de um lado, o cidadão quer exercer plenamente seus direitos
                       2. de outro, a Adm. tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando de seu poder de polícia

-> Fundamento: princípio da predominância do interesse público sobre o particular

2. Evolução
-> Antes, Grécia: atividades da cidade-estado (polis) (não há relação com o significado atual)
-> Idade Média: outorgado aos príncipes a jus politiae (tudo necessário para a boa ordem da sociedade civil)
   - Jus politiae, até a existência do Estado de Direito, outorgou ao príncipe o direito de normas que não eram alcançadas pelos Tribunais

-> Antes, no Estado Liberal, o poder de polícia era utilizado como caráter excepcional, para não intervir na liberdade (polícia de segurança apenas para assegurar a ordem pública)
-> Com a crescente do Estado intervencionista, a atuação não se limitava mais à segurança e passa a estender-se também à ordem pública e social
   - Atingiu as relações entre particulares (conceito de ordem pública se tornou mais amplo)
   - Passou a possibilitar a imposição de obrigações de fazer

-> Limitação na liberdade do administrado em benefício do interesse público

3. Conceito
-> Conceito clássico (concepção liberal): poder de polícia compreendia a atividade estatal que limitava o exercício dos direitos individuais em benefício da segurança
-> Conceito moderno (direito brasileiro): poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público
   - Em favor de setores como segurança, moral, saúde, meio ambiente, defesa do consumidor

-> Reparte-se entre o Legislativo e Executivo
   - Limitações previstas em lei (princípio da legalidade)

-> Celso de Mello
   - Sentido amplo: atividade estatal de condicionar a liberdade aos interesses coletivos (compreende legislativo)
   - Sentido estrito: intervenções do Poder executivo, destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais

4. Polícia Administrativa e Judiciária
-> O poder de polícia que o Estado exerce pode incidir em duas áreas de atuação estatal: na administrativa e na judiciária
   - Caráter preventivo: adm. (impedir as ações antissociais)
   - Caráter repressivo: judiciária (punir infratores da lei penal)

-> A polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e militar) , enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar

5. Meios de Atuação
-> Atos normativos (pela lei, criam-se as limitações administrativas)
-> Atos administrativos (aplicação da lei ao caso concreto, com medidas preventivas e repressivas)

6. Características
-> Discricionariedade: Administração, em grande partes dos casos, terá que decidir qual o melhor momento de agir
-> Autoexecutoriedade: pode executar por meios próprios sem litígio
-> Coercibilidade: possui força executiva
-> Atividade negativa: ao contrário do serviço público, que é positivo, por traz benefícios
   - O critério é útil apenas na medida em que demonstra a diferença entre poder
de polícia e serviço público. Mas tem-se que levar em conta que, ao se qualificar o serviço público como atividade positiva, está-se considerando a posição da Administração: desenvolve atividade
   - no poder de polícia, o aspecto negativo diz respeito ao particular frente à Administração : ele sofrerá um limite em sua liberdade de atuação
      ~ Celso de Mello: poder de polícia impõe obrigação de não fazer (poder público não quer estes atos)

-> Quanto à indelegabilidade do exercício do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado, essa característica tem sido reconhecida pela jurisprudência, inclusive do Supremo Tribunal Federal, com base no argumento de que, em se tratando de atividade típica do Estado, só pode ser por este exercida

7. Limites
-> Encontrados na lei, quanto à competência (observância da lei), à forma (observância da lei), aos fins (atender interesse público, sob pena de desvio de poder e nulidade do ato) e aos motivos ou ao objeto (proporcionalidade dos meios aos fins - não deve ir além do necessário para satisfazer o interesse que visa proteger)
-> Alguns autores indicam regras a serem observadas pela polícia administrativa, com o fim de não eliminar os direitos individuais:
1 . a da necessidade, em consonância com a qual a medida d e polícia só deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público;
2 . a da proporcionalidade, já referida, que significa a exigência d e urna relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado;
3 . a da eficácia, no sentido de que a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.

05) Atos administrativos
1. Fatos da Administração
-> Direito civil: ato e fato
   - Ato: imputável ao homem
   - Fato: decorre de acontecimento naturais, que independem do homem ou que dele dependem apenas indiretamente
      ~ Quando corresponde à descrição contida na norma legal: fato jurídico (efeitos no mundo inteiro)
      ~ Quando o fato descrito na norma legal produz efeitos no campo do direito administrativo, ele é um fato administrativo
         ~> Ex. morte de um funcionário

      ~ Se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo, ele é chamado fato da Administração

2. Atos da administração
-> Pode-se dizer que odo ato praticado no exercício da função administrativa é ato da Administração
-> Ato da Administração tem sentido mais amplo do que a expressão Ato administrativo
   - Ato administrativo abrange apenas determinada categoria de atos praticados no exercício da função administrativa

-> Atos da Administração:
   - Atos de direito privado (como doação, permuta, compra e venda, locação)
   - Atos materiais da Administração (não contêm manifestação de vontade; envolvem apenas execução, como a demolição de uma casa, apreensão de mercadorias)
   - Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, que também não expressam uma vontade (então não podem produzir efeitos jurídicos: atestados, certidões, pareceres, votos)
   - Atos políticos, que estão sujeitos a regime jurídico-constitucional
   - Contratos
   - Atos normativos da Administração (decretos, portarias, resoluções, regimentos)
   - Atos administrativos propriamente ditos*
      ~ Ato administrativo é categoria própria dentro dos Atos da Administração

3. Origem da expressão
-> Onde existe Administração, existe ato Administrativo
   - Antes a expressão adotada era "Atos do Rei", "Atos do Fisco", "Atos da Coroa"

-> Primeiro texto legal que fala em atos da Administração Pública: Lei 16/24-8-1790, que vedava aos tribunais conhecerem de operações dos corpos administrativos (França)
-> Décio Carlos Ulla: noção de ato administrativo é contemporânea ao constitucionalismo
-> Só existe nos países em que se reconhece a existência de um regime jurídico-administrativo, a que se Sujeita a Administração Pública
   - Sistemas do common law não encontram tal quadro
      ~ Nos países filiados ao sistema do common law (como Estados Unidos e Inglaterra), embora já exista o direito administrativo, nega-se a existência de um regime jurídico a que se sujeite a Administração, diverso do regime a que se submetem os particulares; o direito é comum (common law) para as duas espécies de sujeitos.

-> Pressupostos institucionais para a existência e o conceito de ato administrativo
   - Existência de vários poderes do Estado e certa divisão de atribuições, submissão do Estado às normas jurídicas por ele mesmo emanadas (Estado de Direito, princípio da legalidade), conjunto autônomo de normas jurídicas preestabelecidas por ordenamento jurídico próprias da Administração (regime jurídico administrativo)

4. Conceito
-> Critérios subjetivo (órgão que pratica o ato) e objetivo (tipo de atividade)
   - Subjetivo: ato administrativo é o que ditam os órgãos administrativos (excluindo atos de órgãos legislativos e judiciais, ainda que tenham a mesma natureza; incluem-se todos os atos da Administração) - Critério criticado, falta-lhe rigor científico
   - Objetivo: ato administrativo é somente aquele praticado no exercício concreto da função administrativa (independente do órgão ao qual emana - predominantemente do Poder Executivo)

-> Função administrativa do Estado provém de maneira imediata e concreta às exigências individuais ou coletivas
   - 3 Características essenciais da função administrativa:
      ~ Parcial, no sentido de que o órgão que a exerce é parte nas relações jurídicas que decide (distingue-se da função jurisdicional)
      ~ Concreta: aplica a lei aos casos concretos, faltando-lhe a característica de generalidade e abstração própria da lei
      ~ Subordinada: está sujeita a controle jurisdicional

   - Portanto, atos administrativos só são aqueles que produzem efeito concreto (excluem-se os outros atos do Poder Executivo, em especial os regulamentos - que produzem efeitos gerais e abstratos)

-> Não basta dizer que ato administrativo é o praticado no exercício da função administrativa (isso incluiria determinados atos da Administração sujeitos a regime jurídico diferente - direito privado)
   - Critério objetivo é insuficiente, por isso, a doutrina, por mais que o prefira, complementa-o
      ~ Para alguns, fator determinante é a potestade pública  (prerrogativa própria do Poder Público)
      ~ Para outros, é o regime jurídico administrativo que caracteriza o ato administrativo e o diferencia do ato de direito privado da Administração
      ~ Há, ainda, quem só considere ato administrativo os que contêm uma declaração de vontade que produz efeitos jurídicos (opinião e conhecimento entrariam aqui)

-> João Cretella Júnior - ato administrativo: manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matérias administrativa
   - Efeitos imediatos: excluem os atos normativos
   - Manifestação de vontade: excluem os atos de opinião, juízo ou conhecimento
   - Conceito restrito
   - Adota Celso Antonio Bandeira de Mello conceito semelhante: "a declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes, expedida em nível inferior à lei - a título de cumpri-la (não é lei) - sob regime de direito público e sujeita a controle de legitimidade por órgão jurisdicional"
      ~ Porém é um conceito amplo que abrange atos individuais e normativos, unilaterais e bilaterais (contratos - de direito público), declarações de juízo de conhecimento, de opinião e de vontade

-> Di Pietro: conceito menos amplo, que exclua os atos normativos do Poder executivo
   1. Constitui declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes; é preferível falar em declaração do que em manifestação (silêncio pode significar manifestação de vontade e produzir efeito jurídico, sem que corresponda a um ato administrativo)
   2. Sujeita-se a regime jurídico administrativo (afastam-se os atos de direito privado)
   3. Produz efeitos jurídicos imediatos (afastam-se atos normativos e atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os atos enunciativos)
   4. É sempre passível de controle judicial
   5. Sujeita-se à lei
   - 4 e 5: diferenciam-se do ato normativo e do ato judicial
   - Ato administrativo: declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário (*ver tópico seguinte*)

5. Ato administrativo e produção de efeitos jurídicos
-> Dentre os atos da Administração, distinguem-se os que produzem e os que não produzem efeitos jurídicos
   - Não produz efeitos jurídicos? Não são atos administrativos propriamente ditos (*menção ao tópico anterior*)
      ~ Atos materiais, de simples execução (reforma de um prédio)
      ~ Despachos de encaminhamento de papeis e processos
      ~ Atos enunciativos ou de conhecimento (atestados, certidões, declarações)
      ~ Atos de opinião, como os pareceres e laudos
      ~ Não há produção de efeitos jurídicos imediatos com a decorrência dos atos

-> Há, ainda, atos que são preparatórios ou acessórios do ato principal (entra na noção de ato administrativo, formando um ato complexo)
   - Como os atos que compõe o procedimento da licitação ou de um concurso público

6. Atributos
-> Diferenciação entre os atos do direito privado e os atos administrativos que se submetem a um regime jurídico administrativo
   - Presunção de legitimidade ou de verdade, a imperatividade, a executoriedade e a autoexecutoriedade (prerrogativas do poder público)

6.1. Presunção de legitimidade e veracidade
-> Presunção de legitimidade: diz respeito à conformidade do ato com a lei (até prova em contrário)
-> Presunção de veracidade: diz respeito aos fatos, em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração
-> Expressão de soberania do Estado, assegurar celeridade no cumprimento dos atos administrativos, sujeição da adm. ao princípio da legalidade
-> Efeitos da presunção de veracidade:
   - Enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido, devendo ser cumprido
   - Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato (ao contrário do ato jurídico de direito privado); só pode ser decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada
   - Presunção de veracidade inverte o ônus da prova
     ~ Presunção de legitimidade não inverte o ônus da prova, pois se trata de confronto entre o ato e a lei (não há matéria de fato a ser produzida; será apreciada a nulidade)

-> Presunção de veracidade alcança todos os atos da administração, inclusive os de direito privado (presente a todos os atos do Estado)
   - Presunção de legitimidade não alcança

6.2. Imperatividade
-> Atributo pelo qual os atos administrativos se impõe a terceiros, independentemente de sua concordância
-> Poder público, por meio de atos unilaterais, podem impor obrigações a terceiros
   - Existe apenas nos atos que impõe obrigações
      ~ Quando outorga direitos ao administrado, esse tributo desaparece

6.3. Autoexecutoriedade
-> Execução do ato administrativo pode ser feita pela própria Administração Pública
   - Quando expressamente prevista em lei
   - Medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público

-> Embora se diga que a decisão executória dispensa a Administração de ir preliminarmente a juízo, essa circunstância não afasta o controle judicial a posteriori, que pode ser provocado pela pessoa que se sentir lesada pelo ato administrativo

6.4. Tipicidade
-> Ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados
   - Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei

-> Decorrência do princípio da legalidade
-> Impede atos totalmente discricionários
-> Tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da Administração

7. Elementos do ato administrativo
-> Lei 4.717/65 (Lei da ação popular), cujo artigo 2o, ao indicar os atos nulos, menciona cinco elementos dos atos administrativos:
   - Competência (sujeitos) (competente e capaz) (essenciais)
   - Forma (essenciais)
   - Objeto (essenciais e acidentais/acessórios; acidentais somente nos atos discricionários, porque decorrem da vontade das partes)
   - Motivo (essenciais)
   - Finalidade (essenciais)

7.1. Sujeito
-> Aquele a quem a lei atribui competência para prática do ato
   - Capacidade e competência

-> Capacidade: tem que ser titular de direitos e obrigações
   - No Brasil, quem tem capacidade para a prática de atos administrativos são as pessoas públicas políticas (União, Estados, Municípios e DF)
      ~ Distribuídas entre órgãos administrativos (Ministérios, Secretarias e subdivisões) e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas

-> Competência: conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo
   - Pessoas jurídicas políticas: distribuição de competência na Constituição Federal
   - Órgãos e servidores: distribuição de competência encontra-se em leis
      ~ Salvo Art. 84, VI, que atribui a competência ao Presidente para dispor mediante decreto sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despeso nem criação ou extinção de órgãos públicos (via decreto)

-> Dentro da organização administrativa, há distinção de dois tipos de órgãos (Renato Alessi)
   a) Os que têm individualmente jurídica, pelo fato de que o círculo das atribuições e competências que os integram é marcado por normas jurídicas propriamente ditas (leis) (apenas aqui as normas sobre competência têm caráter propriamente jurídico)
   b) Os que não têm essa individualidade, jurídica, uma vez que o círculo de suas atribuições não está assinalado por normas jurídicas propriamente ditas, mas por normas administrativas de caráter interno (como as feitas pelo Presidente via decreto), de tal modo que, sob o ponto de vista jurídico, tais órgãos são apenas elementos de um conjunto maior

-> Só se pode falar de incompetência propriamente dita (como vício do ato administrativo) no caso em que haja sido infringida a competência definida em lei***
-> Aplicam-se à competência as seguintes regras:
1. Decorre sempre de lei (próprio órgão não pode estabelecer)
2. Inderrogável (não pode ser invalidada; inquestionável), seja por vontade da administração, seja por terceiros
3. Pode ser objeto de delegação ou avocação (pode ser atribuída a outrem), desde que não se trate de competência conferida a determinado órgão ou agente, com exclusividade, pela lei
   - A Lei nº 9. 784/99 determina, no artigo 1 1, que "a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos"
   - Também a possibilidade de avocação existe como regra geral decorrente da hierarquia, desde que não se trate de competência exclusiva do subordinado
      ~ O artigo 15 da Lei n 9. 784/99 restringiu a possibilidade de avocação, só a admitindo temporariamente e por motivos relevantes devidamente justificados

-> Distribuição de competência:
   - Em razão da matéria: Ministérios (esfera federal) e Secretarias (estadual e municipal)
   - Território
   - Grau hierárquico: maior ou menos grau de complexidade e responsabilidade
   - Tempo
   - Fracionamento

7.2. Objeto
-> Conteúdo; efeito jurídico imediato que o ato produz
-> Ato administrativo espécie do gênero ato jurídico, só existe quando produz efeito jurídico
-> Para identificar esse elemento: basta verificar o que o ato enuncia, prescreve, pressupõe
   - Considera a produção de efeitos jurpidicos

-> Objeto deve ser lícito, possível, certo e moral
   - Natural: efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade de expressa menção (decorre da própria natureza do ato, definido em lei)
   - Acidental: efeito jurídico que o ato produz em decorrência de cláusula acessória apostas ao ato pelo sujeito que o pratica (termo, modo, encargo, condição)

7.3. Forma
-> Duas concepções da forma como elemento do ato administrativo
   - Restrita: considera forma como exteriorização do ato (escrita ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc.)
   - Ampla: que inclui no conceito de forma, não só a exteriorização do ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade administrativa
      ~ Di Pietro adota essa; considera as formalidades que precedem o ato e o sucedem, desde que estabelecidas em lei (passíveis de invalidar o ato)

-> Observância da forma é garantia jurídica para o administrado e para a própria administração
-> Na Lei nº 9 . 784/99 (Lei do Processo Administrativo na esfera federal) , o artigo 22 consagra praticamente, como regra, o informalismo do ato administrativo, ao determinar que "os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir"
   - Apenas exige, no § 12, que os atos sejam produzidos "por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável". Além disso, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade (§ 22) e a autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo (§ 32)
   - Ordens verbais, gestos, apitos, sinais luminosos são admitidos excepcionalmente
   - lembrem-se as hipóteses do superior dando ordens ao seu subordinado ou do policial dirigindo o trânsito
   - Há, ainda, casos excepcionais de cartazes e placas expressarem a vontade da Administração, como os que proíbem estacionar nas ruas, vedam acesso de pessoas a determinados locais, proíbem fumar
   - Até mesmo o silêncio é manifestação de vontade, quando a lei assim o prevê

-> Formas podem ser essenciais (consoante afetem ou não a existência e a validade do ato)
   - Forma não essencial é quando é imposta para facilitar o andamento do serviço

7.4. Finalidade
-> Resultado que a adm. quer alcançar com a prática do ato
-> Objeto é o efeito imediato que o ato produz, a finalidade é o efeito mediato
-> Distingue-se do motivo, porque este antecede a prática do ato
-> Finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a Administração quer alcançar com sua edição
-> Motivo e Finalidade contribuem para a formação da vontade da Administração
   - Certo motivo, certo objeto e certa finalidade, nessa ordem

-> Dois sentidos diferentes:
   - Amplo: corresponde à consecução de um resultado de interesse público (ato administrativo tem que ter finalidade pública)
   - Restrito: finalidade é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei

-> Finalidade que o ato deve alcançar é definido por lei, não havendo liberdade de opção para autoridade administrativa
-> Infringida a finalidade: ato ilegal por desvio de poder

7.5. Motivo
-> Pressuposto de fato e de direito que serve o fundamento ao ato administrativo
   - Pressuposto de direito: dispositivo legal em que se baseia o ato
   - Pressuposto de fato: corresponde ao conjunto de circunstâncias

-> Ato de punição: infração; tombamento: valor cultural do bem; exoneração do funcionário estável: pedido por ele formulado
-> A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso invalidam o ato administrativo
-> Não se confunde com motivação: Que é a exposição dos motivos, ou seja, demonstração, por escrito de que os pressupostos de fato realmente existiram
   - Alguns consideram a motivação como obrigatória quando se trata de ato VINCULADO (Di Pietro)
   - Para outros, é obrigatória apenas quando se trata de ato DISCRICIONÁRIO

8. Discricionariedade e vinculação
8.1. Conceito
-> Para o desempenho de suas funções no organismo Estatal, a Administração Pública dispõe de poderes que lhe asseguram posição de supremacia sobre o particular e sem os quais ela não conseguiria atingir os seus fins
   - Limitados pela lei, de forma a impedir os abusos e as arbitrariedades
   - Poderes da administração são regrados pelo sistema jurídico vigente; sob pena de ilegalidade caso se excedam

-> Vinculado (lei só dá uma única solução possível diante de determinada situação de fato): quando o regramento pode atingir os vários aspectos de uma atividade determinada, porque a lei não deixou opções; ela estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administração deve agir de tal ou outra forma
   - Direito subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato, sob pena de, não o fazendo, sujeitar-se à correção judicial


-> Discricionário (Administração, diante do caso concreto, tem a possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e conveniência: o regramento não atinge todos os aspectos da atuação administração; lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de tal modo que a autoridade poderá optar por uma dentre várias soluções possíveis
   - Adoção de critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade, próprios da autoridade, porque não definidos pelo legislador
   - Não é totalmente livre, porque, sob alguns aspectos, em especial a competência, a forma e a finalidade, a lei impõe limitações: se ultrapassa, arbitrariedade, sob pena de nulidade

8.2. Justificação da existência da discricionariedade
-> Critério jurídico: teoria da formação do Direito por degraus (Kelsen): a cada ato acrescenta-se um elemento novo não previsto no anterior; esse acréscimo se faz com o uso da discricionariedade; esta existe para tornar possível esse acréscimo
-> Prático: evitar automatismo que ocorreria fatalmente se os agentes administrativos não tivessem senão que aplicar rigorosamente as normas preestabelecidas

8.3. Âmbito de aplicação da discricionariedade
-> Fonte: própria da lei; discricionariedade só existe nos espaços deixados por esta
-> Discricionariedade existe:
a) Quando a lei expressamente a confere à Administração
b) Quando a lei é omissa, porque não lhe é possível prever todas as situações supervenientes ao momento de sua promulgação
-> Lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser adotada
-> Âmbito de atuação discricionária da Adm. Pública é amplo
   - Mas discricionariedade nunca é total (ver tipicidade), já que alguns aspectos são sempre vinculados à lei

-> É possível localizar nos seguintes aspectos:
   - Momento da prática do ato (lei pode estabelecer prazos para realização do ato ou que, na não realização, produza efeitos, com ou sem sanções)
   - Escolha entre o agir e não agir (caso seja obrigada a agir, a atuação é vinculada)
   - A discricionariedade ou vinculação pode ainda referir-se aos elementos do ato administrativo:
      ~ Sujeito: o ato é sempre vinculado; só pode praticá-lo aquele a quem a lei conferiu competência
      ~ Finalidade: também existe vinculação e não discricionariedade (apenas em sentido estrito, pois há previsão na lei)
         ~> Em sentido amplo, há discricionariedade (noções vagas e imprecisas)

   ~ Forma: são em geral vinculados, porque a lei previamente a define; eventualmente, a lei prevê mais de uma forma possível para praticar o mesmo ato (discricionariedade)
   ~ Motivo: pressuposto de fato que antecede a prática do ato, pode ser vinculado ou discricionário
      ~> Vinculado: quando a lei o descreve de forma precisa
      ~> Discricionário: 1. quando a lei não define o motivo, deixando a critério da Administração, ou; 2. lei define o motivo utilizando noções vagas

   ~ Objeto ou Conteúdo: quando a lei estabelecer apenas um objeto como possível para atingir determinado fim (vinculado); quando houver vários objetos possíveis para atingir o mesmo fim (discricionário)

8.4. Legalidade e Mérito do Ato Administrativo
-> Certos elementos do ato administrativo são sempre vinculados (sujeito e finalidade em sentido estrito): não existem atos administrativos inteiramente discricionários
-> No ato vinculado, todos os elementos vêm definidos na lei
   - Ato vinculado é analisado apenas sob o aspecto da legalidade

-> Nos atos discricionários, alguns elementos vêm definidos na lei, com precisão, e outros são deixados à decisão da Administração, com maior ou menor liberdade de apreciação da oportunidade e conveniência (mérito)
   - Ato discricionário é analisado quanto à legalidade e mérito
   - Mérito é aspecto do ato administrativo cuja apreciação é reservada à competência da Administração Pública (Judiciário não pode examinar o mérito dos atos administrativos)
      ~ Com o passar do tempo, inúmeras teorias foram sendo elaboradas para justificar a extensão do controle judicial sobre aspectos antes considerados como abrangidos pelo mérito
         ~> Teoria de desvio do poder permitiu exame da finalidade do ato
         ~> Teoria dos motivos determinantes permitiu o exame dos fatos ou motivos que levaram à prática do ato

   - Constitucionalização dos princípios da Administração também veio limitar a discricionariedade administrativa e ampliação do controle judicial sobre os atos discricionários
      ~ Ampliação do conceito de legalidade

   - Ainda existe discricionariedade administrativa em que a lei reserva para a Adm. Pública a apreciação do mérito: oportunidade e conveniência
      ~ Porém, agora, o Juiz não pode alegar a priori que se trata de matéria de mérito; Juiz deve interpretar a norma diante do caso concreto a ele submetido, para averiguar a discricionariedade e seus limites
      ~ Por isso, quando se diz que o Judiciário pode controlar o mérito do ato administrativo, essa afirmação tem que ser aceita em seus devidos termos: o que o Judiciário pode fazer é verificar se, ao decidir discricionariarnente, a autoridade administrativa não ultrapassou os limites da discricionariedade
      ~ Decisões judicias podem controlar apenas a legalidade da discricionariedade (aplicação de princípio da moralidade, p. ex.)

8.5. Limites da discricionariedade e controle pelo poder judiciário
-> Atos vinculados: não existe restrição para o controle do judiciário
-> Atos discricionários: controle judicial é possível  mas terá que respeitar a discricionariedade administrativa nos limites em que ela é assegurada à Administração Pública pela lei
   - Poder outorgado pelo legislador, de forma que qualquer decisão (dentro da lei) tomada será considerada legal

-> A rigor, pode-se dizer que, com relação ao ato discricionário, o Judiciário pode apreciar os aspectos da legalidade e verificar se a Administração não ultrapassou os limites da discricionariedade; neste caso, pode o Judiciário invalidar o ato, porque a autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela lei e invadiu o campo da legalidade
   - Teorias do desvio de poder: atingir fim diferente daquele que a lei fixou (nulidade do ato)
   - Teoria dos motivos desviantes: Administração indica os motivos para realizar o ato, somente será válido se os motivos forem verdadeiros; judiciário examina os motivos, ou seja, pressupostos de fato e provas

-> Nem toda noção imprecisa é outorga de discricionariedade
   - Pode caber apenas a interpretação, que é inconfundível com a discricionariedade: o caso concreto pode trazer uma única solução (quando, por exemplo, solicita um perito para averiguar) - Judiciário pode examinar
   - Se , para delimitação do conceito, houver necessidade de apreciação subjetiva, segundo conceitos de valor, haverá discricionariedade - Judiciário não pode examinar

9. Classificação
-> Diversos critérios para classificar os atos administrativos
-> 1. Quanto às prerrogativas:
   - Atos de direito administrativo: todas as prerrogativas da Administração (direito especial) (só esses são atos administrativos)
   - Atos de direito privado: situação de igualdade com os particulares (direito comum) (atos da Administração)
-> 2. Quanto à função da vontade:
   - Atos administrativos propriamente ditos e puros: declaração de vontade da administração, voltada para obtenção de determinados efeitos jurídicos em lei
   - Meros atos administrativos: declaração de opinião (parecer), conhecimento (certidão) ou desejo (voto num órgão colegiado)

-> 3. Quanto à formação da vontade, os atos administrativos podem ser
   - Ato Simples: decorrem da declaração de vontade de um único órgão
   - Ato complexo: resultam da manifestação de dois ou mais órgãos
   - Ato composto: manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal (praticam-se aqui dois ou mais atos)

-> 4. Quanto aos destinatários, podem ser:
   - Atos gerais (de Administração): atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situação (decretos)
   - Atos individuais (Administrativos): produzem efeitos jurídicos no caso concreto

-> 5. Quanto à exequibilidade, pode ser:
   - Perfeito: está em condições de produzir efeitos jurídicos
      ~ Não se confunde com válido (que diz respeito à conformidade com a lei)

   - Ato imperfeito: não está apto a produzir efeitos jurídicos
   - Pendente: está sujeito a condição ou termo para que comece a produzir efeitos
   - Consumado: já exauriu seus efeitos

-> 6. Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser
   - Constitutivo: cria, modifica ou extingue direito (ex. permissão)
   - Declaratório: apenas reconhece um direito que já existia antes do ato (ex. licença)
   - Enunciativo: adm. apenas atesta ou reconhece determinada situação de fato ou de direito (juízo, conhecimento ou opinião)

10. Atos Administrativos em espécie (ver depois)
-> 2 categorias de divisão
-> Quanto ao conteúdo:
   - Autorização
   - Licença
   - Admissão
   - Permissão
   - Aprovação
   - Homologação
   - Parecer
   - Visto

-> Quanto à forma
   - Decreto
   - Portaria
   - Resolução
   - Circular
   - Despacho
   - Alvará

11. Extinção
11.1 modalidades
I - Cumprimento de seus efeitos
   a) Esgotamento do conteúdo jurídico
   b) Execução material
   c) Implemento de condição resolutiva ou termo final

II - Desaparecimento do objeto
III - Retirada, que abrange
   a) Revogação (oportunidade, conveniência)
   b) Invalidação: ilegalidade
   c) Cassação (administrado não cumpriu)
   d) Caducidade: retira se deu por nova norma jurídica que tornou inviável
   e) Contraposição: emitido ato com fundamento em competência diversa que gerou o ato antecessor

IV - Renúncia, extinguem efeitos do ato porque o próprio beneficiário abriu mão de vantagem

11.2 Anulação ou invalidação
-> Desfazimento por ilegalidade
   - Por Adm. Pública (346 e 473 do STF), de seus próprios atos
      ~ Independe de provocação (princípio da legalidade)
      ~ Diante da ilegalidade, dever de anular (Di Pietro)
         ~> No entanto, poderá deixar de fazê-lo, em circunstâncias determinadas, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal; nesse caso, é o interesse público que norteará a decisão

   - Por Poder judiciário, mediante provocação dos interessados (ações ordinárias e especiais previstas na legislação processual)

-> Vícios: peculiaridades no direito adm.
   - Atos com vício não são sempre nulos, mas devem ser feitos sem provocação se for o ato correto (boa-fé)
   - Atingem: sujeito (incompetência, incapacidade), objeto, forma, motivo, finalidade
      ~ Competência: usurpação de função (não foi outorgado tal poder de nenhuma forma), excesso de poder, função "de fato" (último: aparência de legalidade)
      ~ Motivo: inexistência ou falsidade dos mesmos
      ~ Finalidade: desvio de poder ou desvio de finalidade

-> Pode ser nulo ou anulável
-> Celso Antonio Bandeira de Mello (2008 :461), adotando a posição de Antonio Carlos Cintra do Amaral, entende que "o critério importantíssimo para distinguir os tipos de invalidade reside na possibilidade ou impossibilidade de convalidar-se o vício do ato"
   - Os atos nulos são os que não podem ser convalidados; entram nessa categoria:
a) os atos que a lei assim declare;
b) os atos em que é materialmente impossível a convalidação, pois se o mesmo conteúdo fosse novamente produzido, seria reproduzida a invalidade anterior; é o que ocorre com os vícios relativos ao objeto***, à finalidade***, ao motivo***, à causa (Extra)***

   - São anuláveis:
a) os que a lei assim declare;
b) os que podem ser praticados sem vício; é o caso dos atos praticados por sujeito incompetente***, com vício de vontade (Extra)***, com defeito de formalidade***
   - Podem ser sanáveis

-> Quando o vício seja sanável ou convalidável, caracteriza-se hipótese de nulidade relativa; caso contrário, a nulidade é absoluta. Cumpre, pois, examinar quando é possível o saneamento ou convalidação
-> Administração pode deixar de decretar a nulidade (confirmação do ato)
   - Difere de convalidação

11.3 Revogação
-> Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência
   - Porém, não retroage (efeito ex nunc)

-> Nos limites da lei
   - Não podem ser revogados: atos vinculados; que já exauriram os seus efeitos; meros atos administrativos; que integram procedimento anterior; atos que geram direitos adquiridos (súmula 473 do STF)

-> Competência para revogar por motivo de oportunidade ou conveniência: quem pratica o ato (Reale)
   - Intransferível, a não ser por força de lei

06) Administração Indireta
1. Descentralização
-> Distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica
-> Desconcentração: distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica
-> Fundamento de tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir o mais adequado e racional desempenho

1.2. Descentralização política e administrativa
-> Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central
   - Estados-membros da federação e municípios (Brasil)
   - São titulares de maneira originária de suas atividades jurídicas

-> Descentralização administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central
   - Próprias de estados unitários

1.3. Modalidades de descentralização administrativa
-> Duas modalidades:
   1. Descentralização territorial ou geográfica
      - Entidade local, geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, capacidade administrativa direta
      - No Brasil: territórios federais

   2. Descentralização por serviços
      - Se verifica quando o Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito privado ou público e a ela atribui titularidade e a execução de determinado serviço público
      - Por meio de lei
         ~ Corresponde, basicamente, à figura da autarquia, mas abrange também fundações governamentais, sociedades de economia mista e empresas públicas (consórcios públicos é figura nova)
         ~ Autarquia, tradicionalmente, é a única indicada como forma de descentralização do serviço
         ~ Todavia, o estudo da evolução das formas de descentralização revela que se criaram entes com personalidade de direito privado e a eles transferiram a titularidade e a execução de serviço público (com menos privilégios e prerrogativas)
         ~ Ente descentralizado passa a deter a titularidade e a execução do serviço público
         ~ Interferências são limitadas (sujeição a controle ou tutela) por lei (para garantir à entidade a independência)
         ~ Escolha dos dirigentes fica por conta da Administração Direta em regra

1.3.3. Descentralização por colaboração
-> Meio de contrato ou ato administrativo unilateral
   - Se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço
-> Feita por contrato ou ato unilateral (a prazo, para que o Poder Público possa retomar até mesmo antes do prazo)
-> Desestatização e abertura de licitação

1.4. Evolução
-> Estado liberal: atividade restringida quase exclusivamente à defesa externa e segurança interna (não havia necessidade de descentralização)
-> Estado democrático-social: busca por novas formas de gestão do serviço público e da atividade privada
   - Especialização e métodos de gestão privada
   - Primeiro método: concessão ao serviço privado (serviço público sem despender capital público)
      ~ Estado teve que interferir, e desta forma, despender mais dinheiro

-> Concessão perdeu espaço, busca por novas formas para assegurar consecução dos interesses gerais
-> Autarquias surgiram, sob o viés da especialização
-> Para comércio, forma mais adequada mostrou-se a empresarial
   - Sociedades de economia mista e empresas públicas
      ~ Sociedade de economia mista trouxe lado negativo, como conflito entre o interesse do particular (lucro) e interesse do Estado (interesse geral)

-> Volta do instituto da concessão (fase das privatizações)

1.5. Descentralização administrativa no direito positivo brasileiro
1.5.1. A confusão do legislador
-> Dec-lei 200, artigo 10, § 1 º, descentralização se fará em três planos:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente
o nível de direção do de execução;
   - Não há descentralização

b) da Administração Federal para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
   - Cooperação entre governo federal

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões
   - Contrato - apenas execução indireta de obras e serviços por terceiros (não é descentralização)
   - Concessão - única vez que é efetivamente descentralização

-> Art. 4o:
   - Administração Pública direta: serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República  e na dos Ministérios
   - Administração Indireta: autarquias, empresas públicas (fundações também entram aqui), sociedades de economia mista

-> Equívocos do art. 4o
   - Dec-lei 900 disse que fundações integram a administração direta, porque se submetem a supervisão ministerial
   - Dec-lei 2.299 inclui as fundações federais entre os órgãos de adm. indireta, mas apenas para fins de sujeição às normas de fiscalização
   - Lei 7.596 incluiu fundações públicas em Adm. Indireta, na órbita federal (alterou art. 4o)
   - Não mencionou as entidades concessionárias e permissionárias que prestam serviços públicos de forma descentralizada (colaboração)
   - Só considerou como empresas públicas e sociedade de economia mista as que exercem atividade econômica, as quais não são entidades descentralizadas
   - Isso porque só descentralização quando o Poder Público destaca um serviço público que lhe é próprio para transferi-lo (atividade bancária não pertence ao estado)
      ~ Intervenção no domínio econômico feito pelo Estado (não se trata de atividade assumida pelo Estado como serviço público)
      ~ Só se pode considerar como empresa pública se a expressão "atividade econômica" é no sentido amplo (natureza privada e pública, esta essencial)

-> Art. 4o determinou a descentralização quanto o sujeito, e não quanto ao objeto (atividade, serviço público)
   - Administração Indireta, no art. 4o, significa o conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas ou autorizadas por lei, para o desempenho de atividades assumidas pelo Estado

-> Brasil tem 2 tipos de empresas estatais: as que prestam serviços públicos (comerciais e industriais do Estado) e as que exercem atividade econômica (art. 173, CF) de natureza privada (Art. 175, CF)
-> Consórcio ou associação públicas (sem fim lucrativo): criadas pela lei 11.107 de 2005

2. Entidades da Administração Indireta
2.1. Modalidades e Natureza Jurídica
-> Administração Indireta:
-> Autarquias instituídas pelo poder público (pessoa jurídica de direito público)
-> Fundações instituídas pelo Poder Público (público ou privado)
-> Sociedades de economia mista (privado)
-> Empresas Públicas (privado)
-> Consórcios Públicos (público ou privado)
+ Empresas concessionárias e permissionárias, constituídas ou não com participação do Estado (privado)

2.2. Regime Jurídico
-> Pessoas privadas: origem da vontade particular, fim geralmente lucrativo, finalidade de interesse particular, liberdade de fixar seus fins, sujeição a controle negativo do Estado ou a simples fiscalização, ausência de prerrogativa autoritária
-> Pessoas públicas*: origem no Estado, fins não lucrativos, finalidade de interesse coletivo, ausência de liberdade na fixação de seus fins, sujeição a controle positivo pelo Estado, prerrogativas autoritárias
-> Pessoa jurídica privada criada pelo estado*: quase todas as características da pessoa pública
   - Diferenças consistem nas prerrogativas e restrições do regime jurídico administrativo (autoexecutoriedade, autotutela, impenhorabilidade)
   - Criadas para a Administração, no regime de direito privado, atuar com maior liberdade
   - Nunca aplica-se totalmente as normas de Direito Público

-> 1 . a autarquia é pessoa jurídica de *direito público*, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da Administração Direta; o seu regime jurídico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros, como a própria Administração Pública; difere da União, Estados e Municípios - pessoas públicas políticas - por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio direito; é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o poder de autoadministração, nos limites estabelecidos em lei;
-> 1a: Caixa Econômica Federal (há controvérsias)
-> Art. 5o, dec-lei 200:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
1. Criação por lei
2. Personalidade jurídica pública
3. Capacidade de autoadministração dos fins ou atividades
4. Especialização dos fins ou atividades
5. Sujeição a controle ou tutela
-> Não criam o próprio direito, mas tem o poder de autoadministrar
-> Descentralização funcional
-> Dispõe de direito (desempenho do serviço nos limites definidos em lei sem interferências indevidas) e obrigações (desempenhar suas funções) perante a Administração Pública
-> Classificação quanto o tipo de atividade (não é mais aplicada)
1. Econômicas: Instituto do Açúcar e Alcool
2. De Crédito: CEF (hoje é empresa pública)
3. Industriais: Imprensa Oficial do Estado (empresa)
4. De previdência e assistência: INSS
5. Profissionais ou corporativas: CREA, CRM
6. Culturais ou ensino: Universidade

-> Critério da Capacidade administrativa
1. Geográfica
2. De serviço

-> Critério da Estrutura:
1. Fundacionais: patrimÇonio
2. Corporativas ou associativas: membros

2 . a fundação instituída pelo Poder Público caracteriza-se por ser um patrimônio, total ou parcialmente público, a que a lei atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de fins públicos; quando tem personalidade pública, o seu regime jurídico é idêntico ao das autarquias, sendo, por isso mesmo, chamada de autarquia fundacional, em oposição à autarquia corporativa; outros preferem falar em fundações públicas ou de direito público; as fundações de direito privado regem-se pelo Direito Civil em tudo o que não for derrogado pelo direito público;
-> Di Pietro: acredita que há fundação com personalidade jurídica pública
1. Dotação patrimonial
2. Personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por lei
3. Desempenho de atividade ao Estado no âmbito social
4. Autoadministração
5. Sujeição ao controle administrativo nos termos da lei

-> Há fundações de Direito privado (não confundir com as fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado)
   - A fundação pública é variável ao interesse pública, enquanto a fundação de direito privado privada segue os fins estabelecidos pelo particular, adquirindo vida própria (o particular não pode fiscalizar, essa função é do MP)

-> Fundação de Direito Público: O dec-lei 200 determinou que todas as fundações regem-se pelo regime de direito privado; Di Pietro não concorda

3. o consórcio público é pessoa jurídica de direito público ou privado criada por dois ou mais entes federativos (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) para a gestão associada de serviços públicos prevista no artigo 241 da Constituição; se tiver personalidade de direito público, é denominado de associação pública, inserindo-se na categoria de autarquia; se tiver personalidade de direito privado, rege-se pela legislação civil, em tudo o que não for derrogado pelo direito público, em especial pela Lei nº 11.107, de 6-4-05;

4. a sociedade de economia mista é pessoa jurídica de direito privado, em que há conjugação de capital público e privado, participação do Poder Público na gestão e organização sob forma de sociedade anônima, com as derrogações estabelecidas pelo direito público e pela própria lei das S.A. (Lei nº 6.404, de 15-12-76) ; executa atividades econômicas, algumas delas próprias da iniciativa privada e com sujeição ao art. 173 da Constituição) e outras assumidas pelo Estado como serviços públicos (com sujeição ao art. 175 da Constituição);

5 . a empresa pública é pessoa jurídica de direito privado com capital inteiramente público (com possibilidade de participação das entidades da Administração Indireta) e organização sob qualquer das formas admitidas em direito;

6. a empresa sob controle acionário do Estado é pessoa jurídica de direito privado, que presta atividade econômica (pública ou privada), mas a que falta um dos requisitos essenciais para que seja considerada empresa pública ou sociedade de economia mista; em geral, presta serviços públicos comerciais e industriais do Estado, atuando, em muitos casos, como empresa concessionária de serviços públicos, sujeita ao artigo 175 da Constituição.

-> As três últimas categorias podem ser abrangidas pela expressão empresa estatal
ou empresa governamental, que serão utilizadas sempre nesse sentido amplo
   - Empresa estatal ou governamental: todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionário, abrangendo a empresa pública, a sociedade de economia mista ou empresas que não tenham essa natureza
   - Serviço de natureza privada ou serviço público
      ~ A exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo
      ~ Quando se trata de atividade econômica exercida pelo Estado com fundamento no artigo 173, que determina a sujeição ao direito privado, este é que se aplicará, no silêncio da norma publicística; por outras palavras, presume-se a aplicação do regime de direito privado, só derrogado por norma expressa, de interpretação estrita
      ~ Quando, porém, o Estado fizer a gestão privada do serviço público, ainda de natureza comercial ou industrial, aplicam-se, no silêncio da lei, os princípios de direito público
      ~ Empresa estatal é criada por um ente estatal para prestar serviço público delegado por outro ente estatal, ela tem a natureza de concessionária de serviço público e rege-se pela lei de concessões (COPEL - sociedade de economia mista)

5.3. Sociedade de economia mista e empresa pública
5.3.1. Traços comuns
-> Empresas públicas e sociedade de economia mista têm os seguintes traços em comum:
1. Criação e extinção autorizadas por lei
2. Personalidade jurídica de direito privado
3. Sujeição ao controle estatal
4. Derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público
5. Vinculação ao fins definidos na lei instituidora
6. Desempenho de atividade de natureza econômica

-> Criados pelo dec.-lei 200/67
   - Na verdade o termo correto, para sociedade de economia mista e empresa públicas (todos os entes de direito privado), é autorização, e não criar

-> Embora elas tenham personalidade dessa natureza, o regime jurídico é híbrido, porque o direito privado é parcialmente derrogado pelo direito público
   - Será sempre o direito privado, a não ser que se esteja na presença de norma expressa de direito público
   - Derrogação parcial do direito comum é essencial para manter a vinculação entre a entidade descentralizada e o ente que a instituiu

5.3.2 Traços distintivos
1. Forma de organização:
   - Sociedade de economia mista: sociedade anônima (sempre comercial)
   - Empresa pública: sob qualquer das formas admitida em lei (civil ou comercial)

2. Composição do capital
   - Sociedade de economia mista: capital público (majoritário) e privado
   - Empresa pública: capital público

7. Agências
-> Maior independência em relação ao poder executivo e, de outro, a sua função regulatória
   - Já haviam Autarquias com essa maior dose de independência em relação ao Poder Executivo, tal como ocorre em Universidades e outras entidades em que o dirigente dispõem do mandato fixo

-> Agência executiva: qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão da Administração Direta
   - Melhoria da eficiência e redução de custos
   - Mediante iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
   - Visa melhorar a eficiência das entidades autárquicas e fundacionais (convencionam metas, por exemplo)

-> Agência reguladora
   - Sentido amplo: qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta
      ~ Nesse sentido, existe desde sempre, sem a denominação de agência
      ~ Dois tipos
         ~> As que exercem, com base em lei, típico poder de polícia (Anvisa)
         ~> As que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público ou de concessão para exploração de bem público (parte nova) (Anatel, Aneel, Anp)

   - Estão sendo criadas com autarquias de regime especial
   - Independência existe, porém quase não existe quanto ao poder judiciário, e também não existe quanto ao poder legislativo
      ~ Maior independência é em relação ao Poder Executivo
         ~> Estão sujeitas à tutela ou controle administrativo exercido pelo Ministério a que se acham vinculadas

   - Atribuições: funções que o poder concedente exerce nesses tipos de contratos
      ~ A lei, ao criar agência reguladora, está tirando do poder Executivo todas essas atribuições colocá-las nas mãos da agência

8. Consórcio Público
-> Antes de legislação, havia certo consenso que consórcios não assumem personalidade jurídica
   - "é de toda conveniência a organização de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre os seus interesses e realize seus objetivos como desejado pelos consorciados"
   - Na realidade, conforme temos entendido, nem o convênio nem o consórcio se constituem como pessoa jurídica; trata-se de acordos de vontades para a consecução de fins comuns
   - A melhor solução seria a de criar uma comissão executiva que vai administrar o consórcio e assumir direitos e obrigações (não em nome próprio, já que a comissão não tem personalidade jurídica)
   - No entanto, o legislador preferiu dar tratamento diferente ao consórcio, atribuindo- lhe personalidade jurídica, conforme consta da Lei nº 11.107/05

-> Antes da lei 11.107: consórcio e convênio seriam acordos de vontade
   - Consórcio: entes de mesmo nível
   - Convênio: entes de nível diferente

-> Depois da lei:
   - Se constituir-se como associação pública: regime de direito público
   - Se atender os requisitos da legislação civil: direito privado (como empresa estatal, com poder derrogado parcialmente)

-> Constituído por contrato
-> Contratos de rateio: entes consorciados entregarão recursos ao consórcio público
-> Contratos de programa: aproxima-se da noção de convênio pela lei 11.107 (prestação de serviço)

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9. Entidades de apoio